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专题专栏

关于重大执法决定法制审核制度的一些思考 铜川监察分局 冯 昊

作者:mingjie 来源:陕西煤矿安全监察局办公室 发布日期:2020/3/19 10:52:48 浏览次数:次 分享到:

 

20199月,省局印发全面推行重大执法决定法制审核制度实施方案(试行)的通知,各分局也陆续参照制定法制审核办法,正式全面推进此项工作。日前,查阅中国裁判文书网,山西高平法院2019年一则判例引发关注,高平法院判决书大致内容如下:本院认为,《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三款规定“在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核”。本案中,被告森林公安案涉行政处罚决定未依法进行法制审核,属程序违法,高平法院以此为理由之一撤销了该份处罚决定。”这则行政执法机关因未经法制审核而败诉的案例引发本人思考。下面将从法制审核的制度的顶层设计、具体要求和应注意的一些问题来对法制审核制度进行分析,不足不当之处,请各位批评指正。

一、关于法制审核制度的顶层设计

(一)法制审核在中央文件中的提出。20141023日党的第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,指出坚持严格规范公正文明执法。完善执法程序,建立执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。20161230日中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》,并指出行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的主要方式,强调推行重大执法决定法制审核制度试点重在合法行政,要确保每项重大执法决定必须经过合法性审查,守住法律底线。

(二)法制审核制度的试行和确立。2017119日国务院办公厅印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》,指出试点单位作出重大执法决定之前,必须进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。2018125日国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》,指出重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。行政执法机关作出重大执法决定前,要严格进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。上述举动从行政法规的角度有力地推动了法制审核制度的确立。

2019510日,我们国家煤监局也印发了《全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施办法(试行)》的通知。此外还有农业农村部、自然资源部等部委也相继制定了相应规章。至此,法制审核制度得以在各行政领域确立并细化。

(三)法制审核制度在行政处罚法中的体现。201791日全国人大常委会决定修改了《行政处罚法》,增加了第三十八条第三款:“在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”本次修法在行政处罚的基本法律中确立了法制审核制度。除此之外,各部委的执法程序对行政处罚中的法制审核也作出了规定。比如我们前国家安全监管总局印发的《安全生产执法程序规定》第二十六条规定,一般程序适用于依据简易程序作出的行政处罚以外的其他行政处罚案件,遵循以下程序:(一)立案;(二)调查取证;(三)案件审理。安全生产监督管理部门应当建立案件审理制度,对适用一般程序的安全生产行政处罚案件应当由内设的法制机构进行案件的合法性审查。负责承办案件的安全生产执法人员应当根据审理意见,填写案件处理呈批表,连同有关证据材料一并报本部门负责人审批……

二、关于法制审核在行政处罚中的具体要求

(一)审核主体。从事行政处罚法制审核的主体一般是处罚决定机关的法制机构。除此之外,《行政处罚法》对从事法制审核的人员进行了资格上的要求,即初次从事行政处罚决定审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。对审核人员的资格要求体现了从事该项工作所需要的法律素养水平,以及法律对法制审核的功能重视和作用期望。《指导意见》中指出,要加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设,把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到法制审核岗位。原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%。鼓励和支持行政执法人员参加国家统一法律职业资格考试,对取得法律职业资格的人员可以简化或免于执法资格考试。

(二)审核内容。对行政处罚进行法制审核应主要关注以下内容:执法主体是否合法,人员是否具备执法资格,程序是否合法,事实是否清楚,证据是否充分,适用法律法规是否准确,裁量是否适当,文书是否完备、规范等。

(三)审核程序。一些法律法规具体规定了,负责处罚调查的人员应当将调查终结报告和拟处罚建议连同证据、材料一并报法制部门进行审核。法制部门完成审核后,要根据不同情形,提出同意或者存在问题的书面审核意见。如事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当、程序合法的,提出同意的意见;主要事实不清、证据不足的,提出继续调查或不予作出行政执法决定的意见;定性不准、适用法律不准确和执行裁量基准不当的,提出变更意见;程序不合法的,提出纠正意见。

三、关于法制审核的一些问题探讨

(一)法制审核进行的实际时间节点

行政处罚法规定了在作出决定前要进行法制审核,同时也规定了在作出处罚决定前要告知当事人拟处罚的事实和理由,享有陈述、申辩的权利(符合条件的还要告知享有要求组织听证的权利)。但是法制审核和处罚告知的先后顺序在行政处罚法中并未明确。

从价值和功能角度分析,法制审核的目的是行政机关通过对拟处罚意见进行内部审核,避免发生处罚错误,体现的是行政机关的内部自我监督,是一种风险(处罚错误)的内控机制。处罚告知是为了听取当事人对拟处罚意见的陈述、申辩,是否还有行政机关忽略的案件事实或相反理由,可视为对行政处罚作出的外部监督,是一种风险的外部防控。因此,我倾向于“攘外必先安内”的逻辑,即先进行法制审核这种内部风控,只有拟处罚意见通过了法制审核后,才可将拟处罚意见告知当事人,再从当事人角度对处罚进行外部风控。

这个顺序也符合前国家安全监管总局2016年印发的《安全生产执法程序规定》第二十六条的规定:“调查取证结束后,负责承办案件的安全生产执法人员拟定处理意见,编写案件调查报告,并交案件承办机构负责人审核,审核后报所在安全生产监督管理部门负责人审批。对适用一般程序的安全生产行政处罚案件应当由内设的法制机构进行案件的合法性审查(核),负责承办案件的安全生产执法人员应当根据审理(核)意见,填写案件处理呈批表,连同有关证据材料一并报本部门负责人审批。经审批,应当给予行政处罚的案件,安全生产监督管理部门在依法作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据、拟作出的行政处罚决定、当事人享有的陈述和申辩权利等,并向当事人送达处罚告知书。”

(二)对法制审核工作的理解

法制审核重点是审核执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、行政裁量权运用和法律适用等情形。有同志觉得法制审核责任重大,担心因工作瑕疵事后追责,个人认为,法制审核只是形式上的远程书面审查,是建立在推定现场查处的违法事实已然成立的基础上,主要解决的是行政处罚有没有明确的法律依据、裁量基准是否适当、“能不能罚”的问题,只要违法事实和适用法律依据对应,符合国家局2019年下发的自由裁量基准,且符合法制审核时效规定,那么法制审核人员原则上就不会有责任。因为法制审核并不是进行案件调查(不对现场调查取证负责),也不是对案件提出处罚建议,而是单纯的审核执法决定。退一万步讲,专业的法官对同一事实适用法律上都是见仁见智,更何况我们兼职的法制审核工作人员。另外,实际操作中,有些同志将法制审核错误理解为重大案件的集体讨论,解决的是“罚不罚”的问题,这一点也需要注意。

(三)一份执法决定中法制审核的次数限制。

这一点法律并没有对此细化。从目的来说,法制审核制度重在保证合法行政。从实务上来说,在行政处罚立案后调查取证程序中,还可能有行政强制,这属于重大执法决定,也应当法制审核。因此,多次法制审核并没有侵犯当事人权益,也没有增加行政机关的权力,而是更大限度保障合法行政,应当是可行的。这里唯一需要考量的是合法行政和提高行政效率的关系问题。毕竟行政执法资源有限,不可能在行政处罚程序的每个环节都进行法制审核。因此把握行政处罚程序的风险点进行法制审核,才能实现既保障合法行政,又节约行政资源提高执法效率的有机统一。

总之,从积极推动法治政府建设角度出发,应充分肯定法制审核的制度价值,不应再重蹈“重实体、轻程序”的覆辙,也不应因囿于现在的审查技术和制度漏洞放松对法制审核的司法审查。作为行政机关而言,应看到法制审核在防范错误、提高行政执法效率(法制审核毕竟是内部监督,主动修错,主动发现问题总强于被法院撤销,避免在行政诉讼中败诉)方面的积极意义,认真遵守、贯彻,以落实全面依法治国基本方略、推进法治政府建设和全面依法行政。